Державне регулювання економіки

 

Організаційно-правовий механізм управління економікою України.

 

1.         Суб’єкти державного регулювання економіки.

2.         Система органів державної влади та їх компетенція в сфері управління економікою України.

3.         Адміністративна реформа, її суть, необхідність проведення, основні напрямки.

 

Суб'єктом державного регулювання економіки є держава в особі державних органів (президента, парламенту, уряду, місцевих адміністрацій).

Для розв'язання складних соціально-економічних проблем, усебічного врахування приватних, колективних та суспільних інтересів і формування продуманих рішень держава може залучати наукові установи, політичні партії, громадські та релігійні організації.

Вади держави Реалізація соціально-економічної політики, вибір методів та засобів ДРЕ залежать від діяльності державного апарату з урахуванням вад (недоліків) держави. Вади держави — це її нездатність забезпечити ефективний вплив на розподіл обмежених ресурсів та невідповідність політики розподілу обмежених ресурсів поширеним у суспільстві уявленням про справедливість.

Виділяють чотири групи факторів, які негативно впливають на обґрунтування та реалізацію державних управлінських рішень у сфері ДРЕ.

1. Обмеженість інформації. Застосування будь-яких інструментів ДРЕ має грунтуватися на аналізі можливих наслідків прийнятих рішень. Там, де не вистачає об'єктивних даних, що унеможливлює прогнозування результатів з достатньою достовірністю, слід, як правило, утримуватися від надмірного державного втручання в економіку.

2. Нездатність держави повністю контролювати реакцію контрагентів на її дії. Втручання держави в економіку може спричиняти негативні побічні наслідки (екстерналії).

3. Недосконалість політичного процесу. Під впливом виборців, груп спеціальних інтересів (лобі), політичних маніпуляцій і т; п. державні органи здатні застосовувати неадекватні методи регулювання і тим самим проводити неефективну політику.

4. Обмеженість контролю над державним апаратом. Особливості становища й поведінки бюрократії здатні посилювати неефективність функціонування економіки, зокрема призводити до надмірного зростання управлінського апарату та невиправданого збільшення бюджетних витрат.

Для реальної економіки характерні ситуації, коли одночасно мають місце і вади ринку, і вади державного втручання. При цьому послабити вплив одних вад найчастіше можна лише посилюючи вплив інших. Приймаючи економічні рішення, слід зіставляти наслідки впливу вад ринку й держави, щоб визначити оптимальну форму та межу державного регулювання.

 

2. Система органів державної влади та їх компетенція в сфері управління економікою України.

Державне регулювання економіки є найважливішою функцією держави. Держави різняться одна від одної формою правління, державним устроєм, політичною системою, функціями органів влади. У демократичному, правовому суспільстві державна влада базується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу й судову. В Україні поділ повноважень між різними гілками влади визначається Конституцією України (1996 р.) та іншими законодавчими актами.

Главою держави є Президент України, законодавчу владу здійснює Верховна Рада України, виконавчу — Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади (міністерства, відомства), місцеві державні адміністрації. Судову владу здійснюють Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди.

Президент України. Президент України як глава держави, гарант Конституції, державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини й громадянина здійснює низку функцій у сфері державного управління.

1. Президент формує стратегію соціально-економічного розвитку країни. Моральне право формування стратегії головою держави обумовлене тим, що Президент обирається громадянами України на засаді загального, рівного і прямого виборчого права.

Стратегія соціально-економічної політики держави висвітлюється у посланнях до народу та щорічних і позачергових посланнях Президента до Верховної Ради України. Нині основні стратегічні орієнтири соціально-економічної політики України окреслено в посланні Президента до Верховної Ради 2000 р. “Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 р. р.”.

2. Президент здійснює правове регулювання економічних відносин. Він у межах своїх повноважень: видає укази й розпорядження з питань економічної реформи, які не врегульовані чинним законодавством (вони є обов'язковими для виконання на всій території України і діють до ухвали відповідних законів); затверджує закони, ухвалені Верховною Радою, та оприлюднює їх; використовує право вето щодо законів, ухвалених Верховною Радою, і повертає їх парламенту зі своїми пропозиціями.

3. Президент здійснює кадрову політику. У цій сфері він має право: призначати за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, припиняти його повноваження та приймати рішення про його відставку; призначати за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження; призначати половину складу Ради Національного банку; призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та інших державних органів. Важливість цього напрямку діяльності Президента пов'язана з тим, що кадри є носіями знань, інтелекту, досвіду та інших якостей, які визначальною мірою впливають на ефективність діяльності державних органів.

4. Організаційна функція Президента полягає в тому, що він здійснює координацію діяльності державних органів. Крім того, Президент утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі й інші допоміжні органи та служби (адміністрацію). Створення цих структур здійснюється тільки в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на їх утримання. Президент має право припиняти повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів вона не розпочала пленарних засідань чергової сесії.

Верховна Рада України. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України (ВР). До повноважень ВР України стосовно питань державного регулювання економіки належать такі.

1. Правове регулювання економічних відносин. (Перелік питань, що визначаються виключно законами України вміщено в 1.4 цього розділу.)

2. Формування стратегії і тактики соціально-економічної політики. У цьому напрямку ВР України: визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; здійснює бюджетну політику (затвердження Державного бюджету, внесення змін до нього, контроль за його виконанням та прийняття рішень щодо звіту про його виконання); затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розглядає й приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів; затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом; здійснює контроль за їх використанням; затверджує перелік об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації.

3. Кадрова політика. У цьому напрямку ВР України: дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра; розглядає за необхідності питання про відповідальність Кабінету Міністрів та недовіру уряду; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку (за поданням Президента), призначає та звільняє половину складу Ради НБУ; дає згоду на призначення та звільнення з посад Президентом голів Антимонопольного комітету і Фонду державного майна, призначення та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.

4. Парламентський контроль. Він передбачає контроль за використанням Державного бюджету, який здійснює від імені Верховної Ради Рахункова палата, а також контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (Уповноважений ВР України з прав людини) тощо.

Законопроектну роботу здійснюють парламентські комітети. Верховною Радою 14-го скликання (нинішньою) утворено 22 комітети, зокрема з питань: економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій; бюджету; фінансів і банківської діяльності; промислової політики; соціальної політики та праці; державного будівництва, місцевого самоврядування й діяльності рад та ін.

Кабінет Міністрів. Кабінет Міністрів України (КМ) є вищим органом України у системі органів виконавчої влади.

Очолює КМ України Прем'єр-міністр. Кабінет Міністрів згідно з Конституцією України (ст.116):

• забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

• вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

• забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

• розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку;

• забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності;

• розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, подає ВР України звіт про його виконання; • здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

• організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

• спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

Основною формою реалізації компетенції КМ України є його правові акти — постанови й розпорядження, які обов'язкові для виконання на території України. У формі постанов уряду видаються акти з питань, що мають найбільш важливе загальне значення. У формі розпоряджень — акти, що мають індивідуальний характер або стосуються питань внутрішньоорганізаційної та іншої поточної роботи уряду.

Дуже важливим є встановлення повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з очолюваною ним системою органів виконавчої влади. КМ України спрямовує і координує діяльність міністерств, державних комітетів, місцевих та інших органів виконавчої влади, які є підвідомчими уряду і безпосередньо підпорядковані йому. Прем'єр-міністр вносить Президентові подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посаду та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їхніх заступників дисциплінарні стягнення. КМ має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

Міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади. Відповідно до Указу Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади від 15 грудня 1999 р. в Україні встановлено таку схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів входять керівники міністерств, зокрема , Міністерства аграрної політики; Міністерства внутрішніх справ; Міністерства екології та природних ресурсів; Міністерства економіки; Міністерства палива та енергетики; Міністерства закордонних справ; Міністерства культури і мистецтва; Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерства оборони; Міністерства освіти і науки; Міністерства охорони здоров'я; Міністерства праці та соціальної політики; Міністерства транспорту; Міністерства фінансів; Міністерства юстиції.

Статус державних комітетів України мають такі центральні органи виконавчої влади: Державний комітет архівів; Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики; Державний комітет по водному господарству; Державний комітет по земельних ресурсах; Державний комітет зв'язку та інформатизації;

Державний комітет з енергозбереження, Державний комітет у справах релігії; Державний комітет інформаційної політики, телебачення та радіомовлення; Державний комітет лісового господарства;

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму; Державний комітет промислової політики; Державний комітет у справах ветеранів; Державний комітет у справах охорони державного кордону; Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації; Державний комітет статистики; Вища атестаційна комісія; Національне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольне ревізійне управління; Державне казначейство.

Спеціальний статус мають такі центральні органи виконавчої влади: Антимонопольний комітет; Державна податкова адміністрація; Державна митна служба; Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва; Національна комісія регулювання електроенергетики; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державний департамент з питань виконання покарань; Фонд державного майна; Служба безпеки; Управління державної охорони; Головне управління державної служби.

Особливий статус мають Національний банк, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна України та Рахункова палата. Діяльність останніх є підконтрольною безпосередньо Верховній Раді України.

Національний банк України є центральним банком, емісійним центром. Він проводить єдину державну політику в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення грошової одиниці, організує міжбанківські розрахунки, координує діяльність банківської системи, визначає курс грошової одиниці відносно валют інших країн. Йому належить монопольне право на випуск грошей в обіг, а також випуск національних грошових знаків за рішенням ВР України.

Антимонопольний комітет України покликаний забезпечувати державний контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємців та споживачів.

Фонд державного майна України є державним органом, який здійснює державну політику у сфері приватизації державного майна, є орендодавцем майнових комплексів, що перебувають у державній власності. Основними функціями міністерств та інших органів державної виконавчої влади в Україні є:

• участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами;

• прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній та інших сферах;

• участь у розробці проектів Державного бюджету України та Державної програми економічного й соціального розвитку України;

• формування та реалізація політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для задоволення державних потреб;

• розробка цільових перспективних програм розвитку відповідної галузі, опрацювання комплексу заходів, спрямованих на здійснення економічної реформи;

• внесення пропозицій про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств, про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки;

• формування та реалізація інвестиційної політики;

• розробка фінансово-економічних та інших нормативів і механізмів їх впровадження, затвердження галузевих стандартів;

• ужиття заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів вітчизняних товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

• видача спеціальних дозволів (ліцензій) на проведення окремих видів під приємницької діяльності;

•участь у підготовці міжнародних договорів України, укладання міжнародних договорів міжвідомчого характеру;

• здійснення в межах повноважень, визначених законодавством, функцій управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства;

• складання макроекономічних та міжгалузевих балансів і т. д. Центральні державні органи створюються з метою реалізації певних напрямків соціально-економічної політики. Функції єдиного економічного центру покладаються на Міністерство економіки України. Основу його діяльності становить методичне й організаційне забезпечення реалізації соціально-економічної політики держави. Мінекономіки безпосередньо розробляє проекти державних прогнозів і програм економічного та соціального розвитку України; спільно з Мінфіном складає проект Державного бюджету; готує проекти найважливіших державних цільових комплексних програм; здійснює методичне та організаційне керівництво розробкою нормативів, балансів, коротко-, середньо-та довгострокових прогнозів і програм соціально-економічного розвитку галузей економіки та регіонів, а також застосуванням інструментів державного регулювання.

До складу Міністерства економіки входить Науково-дослідний економічний інститут, який проводить дослідження з проблем економічного, соціального, науково-технічного, регіонального розвитку. Мінекономіки використовує в практичній діяльності також рекомендації науково-дослідних економічних інститутів Національної академії наук України.

Міністерство фінансів України здійснює фінансово-бюджетне й податкове регулювання. Це Міністерство бере безпосередню участь у всіх стадіях бюджетного процесу (розробка проекту, організація виконання, контроль за виконанням, підготовка пропозицій щодо внесення змін, звіт про виконання Державного бюджету).

Основними функціями Державного комітету статистики України є збирання та обробка статистичної інформації, а також аналіз стану соціально-економічного розвитку країни, що необхідно для обгрунтування продуманих управлінських рішень.

Реалізація державної політики у сфері матеріального виробництва покладається на галузеві центральні органи виконавчої влади — Міністерство аграрної політики, Міністерство палива та енергетики, Міністерство транспорту, Державний комітет промислової політики. Державний комітет зв'язку та інформації, Державний комітет лісового господарства і т. д.

Реалізація соціальної політики — завдання Міністерства праці і соціальної політики, Державного комітету у справах ветеранів, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму; інвестиційної — Державного комітету з будівництва, архітектури і житлової політики, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; гуманітарної — Міністерства освіти і науки, Міністерства культури та мистецтва. Державного комітету в справах релігій; екологічної — Міністерства екології та природних ресурсів і т. д.

Місцеві державні адміністрації. Відповідно до статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміїністрації (МДА). Мережа місцевих органів виконавчої влади визначається територіальним устроєм країни, згідно з яким система адміністративно-територіального устрою України складається з Автономної Республіки Крим, областей (24), районів (близько 490), міст, районів у містах, селищ і сіл.

Невід'ємною складовою частиною України є Автономна Республіка Крим. Представницьким органом АР Крим є Верховна Рада, урядом — Рада міністрів. Голова Ради міністрів призначається та звільняється з посади Верховною Радою АР Крим за погодженням із Президентом України. Повноваження, порядок формування та діяльності Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АР Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Правовою основою діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Закон визначає, що адміністрації виконують повноваження державної влади та делеговані їй виконавчі функції відповідних рад (обласних і районних) через створені управління, відділи та інші структурні підрозділи. Отже, МДА діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом, Кабінетом Міністрів, підзвітності й підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах чинного законодавства.

Специфіка діяльності місцевих державних адміністрацій пов'язана з тим, що їхню фінансово-економічну основу становлять земля, природні ресурси, комунальна власність, доходи місцевого бюджету. У комунальній власності перебувають життєво важливі об'єкти житлово-комунального господарства (житлові будинки, ліфтове господарство, тепло-, водо,- газо-, електропостачання, каналізація, благоустрій і т. д.), міського транспорту, шляхового господарства, соціально-культурної та побутової сфери (дошкільні дитячі заклади, школи, бібліотеки, лікарні, станції швидкої медичної допомоги тощо).

До основних функцій місцевих державних адміністрацій стосовно регулювання економічних відносин та соціально-економічного розвитку регіонів належать: розробка прогнозів і програм соціально-економічного розвитку регіону; бюджетна діяльність; забезпечення функціонування об'єктів комунальної власності; забезпечення раціонального використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища; упорядкування та стимулювання діяльності малого та середнього бізнесу; соціальний захист та розв'язання проблем зайнятості населення і т. д.

3. Адміністративна реформа, її суть, необхідність проведення, основні напрямки.

Проект Концепції адміністративної реформи в Україні розроблений на основі рішення Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи. До складу робочої групи, яка опрацьовувала цей проект, входили експерти Асоціації міст України та Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України.

У проекту концепції адміністративної реформи уточнюються цілі, завдання, принципи державної служби, розкриваються основні засади її розвитку у процесі реформи.

Державна служба визначається як спеціально організована професійна діяльність громадян у системі державних органів з реалізації конституційних цілей і функцій держави.

Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.

Державна служба має забезпечувати охорону конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина, а також ефективну діяльність державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.

Державна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

o                     верховенство Конституції і законів України;

o                     пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

o                     єдність державної влади;

o                     професіоналізм і компетентність;

o                     оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

o                     політична і релігійна нейтральність;

o                     відкритість і прозорість.

Для реалізації свого призначення державна служба має розвиватися з урахуванням засад, що наведені нижче.

Чітка класифікація державних органів та посад у них. На основі класифікації державних органів слід виділити і законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні, адміністративні. Зокрема, до політичних посад повинні належати посади міністра та його першого заступника.

Визначення сфери державної служби і статусу державних службовців. На підставі наведеної класифікації адміністративні та патронатні посади в державних органах доцільно віднести до державної служби. Працівники на цих посадах є державними службовцями. Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та поширення норм і гарантій цього статусу. Це дасть змогу розмежувати дві групи посадових осіб у державних органах - політичних діячів (політиків) і державних службовців.

Конкурсність, об'єктивність, прозорість і гласність при прийнятті на державну службу та просуванні по службовій кар'єрі. Для приймання на посади державних службовців доцільно перейти до єдиного порядку проведення конкурсу та стажування із складанням іспиту. Необхідно створити систему об'єктивної оцінки (атестації) діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінки мають бути продуктивність, ефективність, якість і своєчасність роботи.

Удосконалення адміністративної культури державних службовців, посилення суспільної довіри до них. Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки по відношенню до громадян. На сьогодні головною рисою діяльності державних службовців повинен стати пріоритет прав та інтересів особи. Необхідним є удосконалення управлінських процедур, запровадження достатніх апеляційних інституцій і механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців.

Правова захищеність, політична і релігійна нейтральність на державній службі. Необхідно удосконалити визначення та застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність державних службовців.

Мотивація, стимулювання, заохочення державних службовців. Слід реформувати систему оплати праці державних службовців з тим, щоб забезпечити конкурентоздатність державної служби на ринку праці, зменшити відомчий та місцевий вплив, запобігти корупції, кардинально підвищити заінтересованість кадрів у продуктивній і якісній, ініціативній і ефективній, сумлінній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшому просуванні по кар'єрі. З метою збереження високопрофесійного і досвідченого кадрового потенціалу державної служби та ефективного його використання у випадках припинення державної служби з незалежних від працівника причин (відставка, звільнення, відсторонення, утримання в резерві поза службою тощо) доцільно розробити і запровадити дієвий механізм його соціально-правового захисту.

Професійна підготовка кадрів для державної служби. Загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців має бути значно удосконалена. Це, зокрема, вимагає визначення рівнів і напрямів підготовки за спеціальностями і спеціалізаціями (як у межах освітньої галузі "державне управління", так і в інших галузях із фаховим спрямуванням на державну службу), встановлення термінів та обсягів навчання, а також проведення акредитації закладів освіти і ліцензування навчальних програм для забезпечення державних стандартів якості підготовки у цій сфері.

Відданість, сумлінність, відповідальність державних службовців. Необхідно максимально об'єктивізувати механізм службової кар'єри, забезпечивши просування по службі і матеріальне заохочення державних службовців на підставі їх особистих заслуг, із запровадженням відкритості процесу такої оцінки. Доцільно визначити етичні вимоги щодо діяльності державного службовця та узагальнити їх у Кодексі правил поведінки (етики) державного службовця. Важливо посилити відповідальність за неналежне виконання службових обов'язків, зокрема за бездіяльність, зволікання у прийнятті і виконанні рішень.

Оптимізація структури управління державною службою. Державну службу необхідно зробити загальнодержавною, цілісною на всій території України. Для цього доцільно значно підвищити роль керівного органу управління державною службою, який повинен бути центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Його роль має бути провідною в організації кадрового забезпечення державних органів. Цей орган повинен брати участь у розробленні та реалізації єдиної політики у сфері державної служби.

Перспективний поетапний розвиток державної служби. У перспективі, коли зміцняться державні структури, на доповнення до них достатньою мірою сформується приватний сектор і утвердиться місцеве самоврядування, інститут державної служби доцільно поширити від посадових осіб, які здійснюють організаційно-розпорядчі і консультативно-дорадчі функції у системі державних органів, на всіх інших працівників цих органів, а також на працівників державних організацій бюджетної сфери, які виконують організаційно-управлінські та професійні функції за профілем бюджетної організації. У віддаленій перспективі доцільним є розгляд питання про поширення державної служби на всіх працівників, які отримують заробітну плату з державного бюджету.

Створення умов для впровадження реформи державної служби. Насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд з внесенням змін до чинного закону та удосконаленням діючих нормативно-правових актів у перспективі треба прийняти узагальнюючий закон, який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового врегулювання цілісної державної служби з урахуванням усіх її особливостей на різних етапах розвитку. Керування реформою державної служби слід покласти на центральний орган управління державною службою.

Територіальна організація влади і, передусім, функціонування місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування пов'язані із територіальним устроєм країни. Саме тому четвертий розділ проекту Концепції присвячений питанням трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування відповідно до положень Конституції України розглядається як системне утворення, провідне місце в якому займає територіальна громада. Проблеми формування дієвих, забезпечених необхідними фінансово-економічними ресурсами територіальних громад, їх інтеграції та кооперації диктують поступову трансформацію територіального устрою при збереженні його унітарної форми, соборності України. Для забезпечення послідовності, практичної обгрунтованості змін, пропонуються передбачене їх поетапне запровадження за наслідками, результатами відповідних державно-правових експериментів, які мають проводитись в різних регіонах України.

Перший етап перетворень, який триватиме до 2004 року, повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне), експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування.

Другий етап пов'язаний з проведенням політики інтеграції територіальних громад і перетворень на низовому (село, селище, місто) рівні адміністративно-територіального устрою.

Третій етап присвячений змінам на регіональному рівні територіальної організації влади. З метою розкриття змісту запропонованих змін, механізмів їх запровадження в цьому розділі проекту Концепції висвітлюються адміністративно-територіальний, організаційний, функціональний, фінансово-економічний і правовий аспекти реформування організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування.

Загальні засади адміністративної реформи

Важливим чинником виходу iз трансформацiйної кризи українського суспiльства є створення сучасної, ефективної системи державного управлiння. Необхiднiсть формування нової системи державного управлiння як iнструменту подолання кризи в Українi до останнього часу недооцiнювалась.

Нова система державного управлiння в Українi має бути створена шляхом проведення адмiнiстративної реформи.

Iснуюча в Українi система державного управлiння залишається в цiлому неефективною, вона еклектично поєднує як iнститути, що дiсталися у спадок вiд радянської доби, так i новi iнститути, що сформувалися у перiод незалежностi України. Ця система є внутрiшньо суперечливою, незавершеною, громiздкою i вiдiрваною вiд людей, внаслiдок чого iснуюче державне управлiння стало гальмом у проведеннi конструктивних соцiально-економiчних i полiтичних реформ.

Тому змiст адмiнiстративної реформи полягає, з одного боку, у комплекснiй перебудовi iснуючої в Українi системи державного управлiння всiма сферами суспiльного життя, з iншого - у розбудовi деяких iнститутiв державного управлiння, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адмiнiстративної реформи є поетапне створення такої системи державного управлiння, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивiлiзованої європейської держави з високим рiвнем життя, соцiальної стабiльностi, культури та демократiї, дозволить їй стати впливовим чинником у свiтi та Європi. Її метою є також формування системи державного управлiння, яка стане ближчою до потреб i запитiв людей, а головним прiоритетом її дiяльностi буде служiння народовi, нацiональним iнтересам. Ця система державного управлiння буде пiдконтрольною народовi, прозорою, побудованою на наукових принципах i ефективною. Витрати на утримання управлiнського апарату будуть адекватними фiнансово-економiчному стану держави.

Для досягнення мети адмiнiстративної реформи в ходi її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

o           формування нової, ефективної органiзацiї виконавчої влади як на центральному, так i на мiсцевому рiвнях управлiння;

o           запровадження рацiонального адмiнiстративно-територiального устрою;

o           формування сучасної системи мiсцевого самоврядування;

o           запровадження нової iдеологiї функцiонування виконавчої влади i мiсцевого самоврядування як дiяльностi щодо забезпечення реалiзацiї прав i свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

o           органiзацiя на нових засадах державної служби та служби в органах мiсцевого самоврядування;

o           створення сучасної системи пiдготовки та перепiдготовки управлiнських кадрiв;

o           перебудова системи управлiння фiнансами;

o           створення ефективної системи управлiння державним сектором економiки;

o           запровадження дiйової системи державного контролю.

Адмiнiстративна реформа має здiйснюватись у кiлькох напрямках:

o           створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управлiння в Українi.

o           формування нових iнститутiв, органiзацiйних структур та iнструментiв здiйснення державного управлiння.

o           змiцнення та формування нових фiнансово-економiчних основ функцiонування державного управлiння.

o           кадрове забезпечення нової системи державного управлiння.

o           наукове та iнформацiйне забезпечення системи державного управлiння, формування механiзмiв наукового та iнформацiйного монiторингу функцiонування вказаної системи.

Реформування органiзацiйних структур виконавчої влади є найбiльшою проблемою адмiнiстративної реформи в Українi. Пiсля проголошення державної незалежностi в Українi обсяги управлiнської дiяльностi зросли у деяких сферах у 20-30 разiв, а окремi з них (оборона, зовнiшня полiтика) були створенi заново. Тому характерний для радянських часiв метод реформування апарату управлiння шляхом його скорочення сьогоднi не можна розглядати як ефективний. Тут потрiбен, насамперед, системно-функцiональний пiдхiд, який дозволяє визначати оптимальну для потреб України кiлькiсну структуру органiв виконавчої влади.

Як вiдомо, у ходi системних перетворень Україна зiткнулася з проблемами органiзацiї виконавчої влади нового типу. Iснуюча структура уряду України є однiєю з перепон на шляху до економiчного зростання. Мiнiстерства не змогли виробити i реалiзувати ефективну полiтику, щоб зменшити масштаби тiньової економiки, запобiгти погiршенню стандартiв у сферi охорони здоров'я та освiти, збiльшенню нерiвностi у розвитку регiонiв i зубожiнню значної частини населення. Державна служба є неефективною, бо вона ще не повнiстю трансформована в iнституцiю, що забезпечує реалiзацiю державної полiтики.

Запропонованi у Концепцiї заходи реформування грунтуються на вироблених свiтовою практикою принципових засадах функцiонування виконавчої влади в правовiй, демократичнiй державi, серед яких ключове значення мають такi:

o           прiоритетнiсть законодавчої регламентацiї функцiй, повноважень та порядку дiяльностi органiв виконавчої влади;

o           незалежнiсть здiйснення функцiй та повноважень виконавчої влади вiд органiв законодавчої i судової влади у межах, визначених Конституцiєю i законами України;

o           внутрiшнiй та судовий контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади та їх посадових осiб, насамперед, з позицiї забезпечення поваги до особи та справедливостi, а також постiйного пiдвищення ефективностi державного управлiння;

o           вiдповiдальнiсть органiв виконавчої влади, їх посадових осiб за свої рiшення, дiї чи бездiяльнiсть перед громадянами, права яких були порушенi;

o           запровадження механiзму контролю за функцiонуванням виконавчої влади з боку суспiльства через iнститути парламентської i прямої демократiї, передбачаючи, що вищi посади в ключових органах виконавчої влади є полiтичними посадами;

o           принципи ефективностi, вiдкритостi та доброчесностi в роботi уряду та iнших органiв виконавчої влади.

Реформування державної служби в Українi покликано забезпечити пiдбiр i розстановку високопрофесiйних, чесних i патрiотично налаштованих кадрiв апарату управлiння. У ходi адмiнiстративної реформи необхiдно законодавчо унормувати iнститут служби в органах мiсцевого самоврядування (мунiципальної служби).

Виконавча влада, реалiзуючи призначення демократичної, правової держави, створює умови для реалiзацiї прав i свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, в тому числi управлiнських послуг. Держава цiлеспрямовано мiнiмiзує своє втручання в життєзабезпечення громадян i бере на себе лише тi послуги, якi в даний перiод розвитку суспiльства в змозi гарантувати i якi неможливо знайти на ринку послуг. Вона постiйно прагне дерегулювання, тобто передачi своїх функцiй ринковим механiзмам i недержавним iнституцiям. Цей процес має грунтуватися на наступному.

1.         Надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи i суспiльства. Тому потрiбно визначити перелiк вiдповiдних послуг, якi потрiбнi громадянам, а також критерiї оцiнки якостi та ефективностi їх надання.

2.         Соцiальнi процеси повиннi регулюватися з боку держави лише у разi, якщо це обумовлено iнтересами всього суспiльства. Вiдносини мiж споживачами та постачальниками товарiв i послуг регулюються ринком, окрiм тих випадкiв, коли вiн не може адекватно задовольнити потреби суспiльства.

3.         Управлiнськi послуги повиннi бути платними тiльки у випадку, коли громадянин має вибiр - чи користуватися цiєю послугою, чи нi.

4.         Управлiнськi послуги повиннi надаватися, насамперед, на низових рiвнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачiв. У деяких випадках надання послуг на бiльш високому рiвнi може бути обумовлено потребами економiки чи вимогами до якостi надання послуги.

Адмiнiстративна реформа розрахована на вiдносно тривалий перiод її реалiзацiї i включає три етапи.

У ходi пiдготовчого етапу реформи мають бути розробленi та офiцiйно схваленi Концепцiя адмiнiстративної реформи та Програма здiйснення адмiнiстративної реформи. На цьому етапi розв'язуються окремi поточнi питання, пов'язанi з удосконаленням елементiв iснуючої системи державного управлiння.

На другому етапi запроваджуються органiзацiйно-правовi засади реформування ключових елементiв системи державного управлiння.

На третьому етапi поглиблюються трансформацiйнi процеси щодо формування нових iнститутiв, органiзацiйних структур та iнструментiв державного управлiння.

На всiх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового забезпечення, змiцнення та формування нових фiнансово-економiчних основ державного управлiння, наукового та iнформацiйного забезпечення реформи.

Отож, в контексті адміністративної реформи в Україні слід говорити про пошук механізмів розробки та реалізації державної політики, які за мінімальних витрат забезпечували б максимальну ефективність координації інтересів акторів вітчизняної економіки. Основними засобами такого регулювання конфлікту політичних інтересів та економічних можливостей є забезпечення прозорості процесу прийняття рішень та посилення громадського контролю за цим процесом. При слабкій державі, а Україна очевидно є такою, єдиною можливістю виконання визначеної стратегії є орієнтація на узгодження різноспрямованих інтересів суспільних сил на базі мінімізації їхніх конфліктів. Це виводить на перший план систему інститутів, які сприяють оформленню корпоративних інтересів економічних суб'єктів, їх доведенню до органів, що приймають рішення та забезпеченню зворотного зв'язку між об'єктами та суб'єктами державної економічної політики. Організованість корпоративних інтересів досягається в ході інституціалізації об'єднань економічних суб'єктів - створення відповідних ділових союзів на рівні галузей та економіки в цілому. Недержавні інститути, спрямовані на структурування інтересів економічних суб'єктів, формулювання групових інтересів та узгодження підприємницьких дій на мікро-, мезо- та макрорівні - об'єднання та асоціації професійного, галузевого, міжгалузевого та всеукраїнського рівнів, повинні бути тісно пов'язані з державними узгоджувальними органами. Для цього доцільним є вироблення пакету договірних умов, в яких було б сформульовано узгоджені напрями, завдання і пріоритети стратегічного розвитку та методи громадського контролю за їхнім дотриманням.

Список використаної літератури:

 

1.         Л.І. Дудківська, Л.С. Головко. “Державне регулювання економіки”. Київ, “Знання-Прес”, 2000 р.

2.         І. Михасюк, А. Мельник, М. Крупка, З. Залога. “Державне регулювання економіки”. Львів, “Українські технології”, 1999 р.

3.         С.М. Чистов, А.Є. Никифоров та інші. “Державне регулювання економіки”. Київ, КНЕУ, 2000 р.